Atto amministrativo – Accesso ai documenti – Legge sulla “privacy” – Applicabilità in materia di accesso – Esclusione (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22; l. 31 dicembre 1996 n. 675, art. 27).

Le limitazioni del diritto alla comunicazione di dati personali non si possono applicare alle comunicazioni attuative, in materia di accesso, del principio di cui all'art. 97 Cost., in quanto la trasparenza nell'attività amministrativa rappresenta un valore di portata collettiva opponibile alla tutela individuale della riservatezza personale. 

Fatto e diritto.

1. – La decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 15 gennaio 1998, n. 14, in riforma della decisione di primo grado in senso contrario, ha accolto l'istanza della società Salini costruttori di accesso al verbale di assemblea del comitato di gestione della Sace del 17 ottobre 1996, ordinando alla Sace di esibire il documento richiesto.

Osservava la decisione che la natura di ente pubblico economico della Sace non incideva negativamente sull'azionabilità del diritto di accesso; che neppure era preclusiva dell'accesso la pendenza di un processo civile tra società Salini costruttori e Sace, nell'ambito del quale poteva chiedersi l'esibizione del documento in questione; che, infine, l'accesso non poteva essere precluso dalla natura privatistica del documento richiesto, atteso che ai sensi della l. 7 agosto 1990 n. 241, devono ritenersi accessibili non solo gli atti amministrativi in senso stretto, ma anche gli atti comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa, dovendosi intendere per “attività amministrativa” non solo quella che si esplica mediante poteri autoritativi di diritto pubblico, ma anche quella che si svolge con le forme di diritto privato, pur sempre rivolta al perseguimento delle finalità pubblicistiche dell'ente.

Osservava infine la decisione che l'atto di cui si chiedeva l'accesso era pienamente ostensibile, non rientrando tra quelli sottratti all'accesso né tra quelli contenenti comunque informazioni inaccessibili.

2. – La Sace, in esecuzione di detta decisione, consegnava alla società istante, su diffida di quest'ultima notificata il 27 gennaio 1998, il verbale in questione, peraltro sostituendo con omissis i nominativi delle persone intervenute nella discussione e omettendo gli allegati al verbale (documentazione predisposta dalla Sace per la pratica Salini/Sudan) e i pareri dell'avvocatura dello Stato e del legale esterno.

Giustificava le omissioni suddette con l'esigenza di tutela del segreto professionale e di tutela, altresì, dei dati personali in adempimento della l. 31 dicembre 1996, n. 675.

3. – Con atto depositato in data 27 marzo 1998, la società Salini chiede l'esatta esecuzione del giudicato, mediante l'esibizione integrale del verbale richiesto e dei relativi allegati

4. – Va anzitutto disattesa l'eccezione, sollevata dalla resistente, di inammissibilità del ricorso, perché la decisione di cui si chiede l'ottemperanza si sarebbe pronunciata solo sull'an, e non anche sul quomodo, dell'accesso (omettendo di considerare specifiche eccezioni asseritamente sollevate in quella sede dalla Sace), lasciando un margine di apprezzamento alla Sace in ordine alle modalità con cui consentire l'accesso. Le contestazioni della ricorrente sotto tale ultimo profilo andrebbero, al più, fatte valere con ordinario ricorso in sede di legittimità.

4.1. – L'eccezione é infondata.

Il giudicato di cui si chiede l'ottemperanza ha ordinato l'accesso al documento richiesto senza porre limite alcuno: e si deve ritenere che il riconoscimento del diritto di accesso senza limiti e condizioni costituisca dictum sia in ordine all'an che in ordine al quomodo dell'accesso, senza potersi artificiosamente distinguere tra questi due profili, atteso che l'affermazione dell'accessibilità di un documento senza condizioni attiene anche alle modalità di esercizio del diritto e non solo alla sussistenza dello stesso.

Ne consegue che l'esibizione del documento, come in concreto effettuata dalla Sace, vale a dire con numerosi e consistenti omissis, non costituisce corretta esecuzione del giudicato, perché in contrasto con la regola, dallo stesso emergente, della spettanza al ricorrente del diritto alla visione del documento richiesto nella sua totalità.

E' dunque ammissibile la proposizione del ricorso per ottemperanza.

5. – Nel merito, l'istanza di esecuzione é parzialmente fondata.

Occorre esaminare distintamente la pretesa a vedere il testo integrale del verbale, senza omissis, e la pretesa a ottenere l'esibizione anche degli allegati al verbale.

5.1. – Quanto al primo aspetto, va osservato che la decisione di cui si chiede l'ottemperanza ha riconosciuto la piena ostensibilità del documento richiesto, senza porre limitazione alcuna.

Come é stato più volte affermato, l'accesso ai documenti amministrativi forma oggetto di un vero e proprio diritto soggettivo all'informazione (Cons. Stato, sez. IV, 18 febbraio 1994, n. 148; 20 settembre 1994, n. 728; 24 febbraio 1996, n. 177; 16 aprile 1998, n. 641).

E' principio pacifico che il giudicato su diritti soggettivi copre il dedotto e il deducibile (Cass., sez. lav., 9 giugno 1995, n. 6538; 12 dicembre 1995, n. 12701; 16 marzo 1996, n. 2205).

Pertanto anche il giudicato in tema di accesso, vertendo su diritti soggettivi, copre il dedotto e il deducibile.

Ne consegue che i limiti all'accesso che la Sace ha preteso far valere in sede di esecuzione del giudicato, avrebbero dovuto essere dedotti nel corso del giudizio di accesso, e sono in questa sede inammissibili perché preclusi dal giudicato.

5.2. – Peraltro, la Sace ha con memoria dedotto, pur senza fornirne dimostrazione, che in sede di giudizio sull'accesso la stessa avrebbe eccepito la esistenza di limiti derivanti dall'esigenza di tutela della privacy e del segreto professionale, e su tali eccezioni il giudicato avrebbe omesso di pronunciarsi.

Osserva il collegio che di siffatte eccezioni non vi è traccia alcuna nel giudicato e che lo stesso, nella sua portata e nei termini in cui è espresso, riconosce il diritto di accesso al documento richiesto senza alcuna limitazione.

5.2.1. – Dalla lettura, poi, della memoria depositata dalla Sace nel giudizio di cognizione sfociato nella decisione di questa sezione 14/98, si evince che l'esigenza di tutela della privacy è stata eccepita non con riferimento alla riservatezza di coloro che hanno preso parte alla discussione in sede di adunanza del comitato di gestione del 17 ottobre 1996, ma con riferimento al rapporto tra cliente e avvocato (pag. 16 della memoria).

Ne consegue che l'eccezione di tutela della privacy di coloro che hanno partecipato alla discussione il 17 ottobre 1996 risulta per la prima volta dedotta in questa sede, ed è perciò sicuramente preclusa, come già sopra osservato, dal giudicato.

5.2.2. – Quanto poi, all'eccezione di tutela del segreto professionale, la stessa, nella memoria depositata dalla Sace nel corso del giudizio di cognizione sull'accesso, risulta dedotta solo con riferimento ai pareri legali (pag. 16 memoria), ma non anche con riguardo al verbale del 17 ottobre 1996: e la decisione n. 14 del 1998 non ha ordinato l'accesso ai pareti legali, ma solo al verbale. Sarebbe stato onere della Sace in sede di giudizio di accesso eccepire che un problema di tutela del segreto professionale si poneva anche, specificamente, in relazione al citato verbale 17 ottobre 1996. In mancanza di eccezione di parte, il giudice non è stato posto in condizione di rilevare siffatto problema, perché il contenuto del documento oggetto della domanda di accesso era noto solo alla Sace.

5.3. – Per completezza si osserva che è comunque infondata la pretesa della Sace di esibire il documento richiesto con omissis in asserito adempimento della 1. 31 dicembre 1996 n. 675, in tema di tutela dei dati personali.

Quest'ultima legge, invero, all'art. 43 ha fatto espressamente salve le vigenti norme in materia di accesso ai documenti amministrativi: il garante per la protezione dei dati personali, con provvedimento 16 settembre 1997, ha osservato che la normativa in tema di tutela dei dati personali non ha abrogato le disposizioni in materia di accesso ai documenti amministrativi; e che l'applicazione della legge sulla privacy non comporta un regime di assoluta riservatezza dei dati, dovendosi verificare caso per caso se sussistano altri diritti o interessi meritevoli di pari o superiore tutela, come si verifica in relazione al diritto di accesso.

D'altro canto, l'art. 20 1. n. 675 del 1996 prevede che è ammessa la comunicazione di dati personali da parte di enti pubblici economici, ai quali è assimilata la Sace, “c) in adempimento di un obbligo previsto dalla legge, da un regolamento o dalla normativa comunitaria”. E, nella specie, l'obbligo di comunicazione deriva dalla normativa sull'accesso ai documenti dell'amministrazione.

5.4. – La Sace eccepisce altresì che, da un lato, sarebbe incerta la sussistenza di un concreto interesse della ricorrente a conoscere i nominativi delle persone che hanno espresso nel corso del dibattito determinate opinioni, e, dall'altro lato, dette persone avrebbero veste di controinteressate al ricorso, venendo in considerazione il loro diritto alla riservatezza, di talché avrebbero dovuto essere evocate in giudizio, con conseguente inammissibilità del presente ricorso.

Entrambe le eccezioni sono inammissibili in questa sede.

Le stesse avrebbero dovuto eventualmente essere fatte valere nel corso del giudizio sull'accesso.

Quanto al profilo del dedotto difetto di interesse, va rilevato che il giudicato, ordinando l'esibizione del documento, ha con ciò riconosciuto l'interesse della richiedente, di talché lo stesso non può più essere messo in discussione in relazione a profili già deducibili in sede di giudizio di cognizione.

Quanto al profilo dell'omessa notifica del ricorso ai controinteressati, è appena il caso di rilevare che il ricorso per ottemperanza va direttamente depositato presso la segreteria del giudice adito, e non vi è onere alcuno di notificazione alle altre parti.

D'altro canto, la questione dell'evocazione in giudizio dei controinteressati andava dedotta in relazione al precedente giudizio di cognizione sull'accesso.

5.5. – Neppure la Sace può opporre, allo scopo di mascherare con omissis gli autori dei pareri legali, il segreto professionale, perché tutto ciò che è riportato nel verbale in relazione ai pareri legali, è parte integrante dello stesso, di talché, come già osservato, ogni deduzione in ordine all'esistenza di limiti all'accesso andava effettuata nel corso del precedente giudizio, conclusosi, come si è sopra detto, con decisione passata in giudicato.

5.6. – Da quanto esposto consegue che la Sace deve esibire il testo integrale del verbale in questione, senza coprire con omissis i nomi di coloro che hanno preso parte alla discussione e i riferimenti agli autori e al contenuto dei pareri legali.

6. – Quanto al secondo aspetto della pretesa, volta a conseguire gli allegati al verbale, tra cui anche, e in particolare, i pareri legali, occorre distinguere gli allegati istruttori dai pareri legali.

6.1. – Quanto agli allegati istruttori, in relazione a quelli che nel verbale sono definiti “proposte degli uffici”, ovvero di “proposte della direzione”, va osservato che il comitato della Sace, nel verbale del 17 ottobre 1996, ha deliberato di “approvare le proposte della direzione”. E' allora evidente che avendo il verbale fatte proprie dette proposte, le stesse divengono parte integrante del verbale medesimo, e pertanto devono ritenersi comprese nell'ordine di esibizione disposto con la decisione del Consiglio di Stato n. 14 del 1998.

Tutti gli altri documenti istruttori diversi dalle “proposte degli uffici” e dalle “proposte della direzione”, non formano invece parte integrante del verbale del 17 ottobre 1996, e, non avendo il giudicato 14/98 specificamente ordinato l'accesso agli stessi, di essi non può essere disposto l'accesso in sede di ottemperanza.

6.2. – Quanto, infine, ai pareti legali, uno di un legale privato esterno e un altro dell'avvocatura dello Stato, gli stessi hanno formato oggetto di discussione nel corso della seduta del 17 ottobre 1996, ma non sono stati fatti propri dal comitato, e non sono divenuti parte integrante del verbale. Pertanto, detti pareri non possono ritenersi compresi nell'ordine di esibizione di cui alla decisione n. 14 del 1998, che si riferisce al verbale, e a tutto ciò che ne forma parte integrante.

Sotto tale profilo, deve ritenersi legittimo il rifiuto della Sace di esibire i pareri legali.

6.3. – Quanto al parere dell'avvocatura dello Stato, l'art. 2 d.p.c.m. 26 gennaio 1996 n. 200 (regolamento recante norme per la disciplina di categorie di documenti dell'avvocatura dello Stato sottratti al diritto di accesso), rubricato “categorie di documenti inaccessibili nei casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento”, stabilisce che “ai sensi dell'art 24, l° comma, 1. 7 agosto 1990, n. 241, in virtù del segreto professionale già previsto dall'ordinamento, al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti fra difensore e difeso sono sottratti all'accesso i seguenti documenti:

a) pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza;

b) atti defensionali;

c) corrispondenza inerente agli affari di cui ai punti a) e b)”.

Il segreto professionale di avvocati e procuratori trova specifica tutela negli art. 622 c.p. e 200 c.p.p., e rientra, pertanto, a pieno titolo tra i casi di segreto, previsti dall'ordinamento, che, a norma dell'art. 24, l° comma, 1. n. 241 del 1990 precludono l'esercizio del diritto di accesso.

Il segreto si riferisce agli scritti difensivi ovvero ai pareri resi in relazione a liti in potenza o in atto.

Nel caso di specie, il parere reso dall'avvocatura dello Stato alla Sace riguarda la pretesa della società odierna istante a conseguire un indennizzo assicurativo, pretesa che forma oggetto, attualmente, di un processo civile pendente. Si tratta, pertanto, di un parere reso in relazione ad una lite che, all'epoca, era in potenza, e ora è in atto, e come tale, è coperto da segreto professionale ed è sottratto all'accesso.

6.4. – Quanto, poi, al parere del legale privato esterno, il diniego di accesso non può basarsi sulla considerazione che trattasi di atto di diritto privato proveniente da un soggetto privato e che dunque si è fuori dall'ambito di applicazione della 1. n. 241 del 1990, perché l'art. 24, 2° comma, l. n. 241 del 1990 considera “documenti amministrativi”, suscettibili di accesso, non solo gli atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni, ma anche gli atti “comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa”: dunque anche atti non formati dall'amministrazione, ma in suo possesso e dalla stessa utilizzati per l'attività amministrativa, possono formare oggetto di accesso.

Peraltro, in relazione al parere del legale esterno possono farsi considerazioni analoghe a quelle già svolte in relazione al parere dell'avvocatura dello Stato.

E, invero, l'art. 2 d.p.c.m. n. 947 del 1995, non fa che codificare, con specifico riferimento all'avvocatura erariale, un principio generale valevole per tutti gli avvocati e procuratori legali, siano essi del libero foro o appartenenti a uffici legali di enti pubblici, cioè quello che, essendo il segreto professionale specificamente tutelato dall'ordinamento, sono sottratti all'accesso gli scritti defensionali e i pareri resi in relazione a liti in potenza o in atto.

Tale principio risponde, del resto, ad elementari considerazioni di salvaguardia della strategia processuale della parte, che non è tenuta a rivelare al proprio contraddittore, attuale o potenziale, gli argomenti in base ai quali intende confutare le pretese avversarie.

Nella specie, anche. il parere del legale esterno, come quello dell'avvocatura erariale, è stato acquisito in vista di una lite potenziale tra la Sace e la società Salini, lite poi divenuta attuale e allo stato pendente in sede civile.

7. – In conclusione, in esecuzione della decisione n. 14 del 1998 di questa sezione, la Sace è tenuta ad esibire il testo integrale del verbale del 17 ottobre 1996, nella parte che interessa la società istante ed esclusi, ovviamente, gli altri argomenti all'ordine del giorno, senza mascherare con omissis i nomi dei soggetti che hanno preso parte alla discussione e i riferimenti agli autori e al contenuto dei pareri legali; deve esibire altresì gli allegati istruttori denominati “proposte degli uffici” e “proposte della direzione”.

La Sace provvederà nel termine di giorni trenta decorrenti dalla comunicazione o, se anteriore, notificazione della presente decisione.

Non è invece tenuta ad esibire i pareri legali dell'avvocatura dello Stato e del legale esterno, nonché gli eventuali altri documenti istruttori che non formano parte integrante del verbale, e sotto tale profilo la domanda della società Salini va respinta.

II. Diritto. 2. – Il ricorso è fondato e va accolto.

La richiesta del sindacato di base, rappresentativo nell'ambito del personale della provincia di Milano, è finalizzata all'ottenimento dei dati e dei destinatari delle ore di straordinario nel periodo gennaio-giugno 1997, atteso che, per quanto attiene ai dati concernenti l'attribuzione dei compensi premiali al personale della provincia, la stessa ha adempiuto alla richiesta della organizzazione sindacale.

Resta, quindi, da esaminare la percorribilità della richiesta relativa all'ottenimento dei dati relativi al lavoro straordinario ed ai nominativi relativi al personale che ne ha beneficiato.

A questa richiesta si contrappone l'eccezione da parte della provincia che nega la ostensione dei dati relativi al lavoro straordinario in quanto, a suo dire, la sigla sindacale non sarebbe a ciò legittimata e non vi sarebbe, peraltro, un interesse diretto ravvedibile in ragione degli art. 6 e 31 d.p.c.m. 6 aprile 1995 che reca il contratto applicabile al personale della provincia e che limita, in proposito, i diritti di informativa sindacale.

L'amministrazione intimata oppone, inoltre, la violazione della l. n. 675 del 1996 che attiene alla tutela della privacy, che ne verrebbe offesa e sminuita attraverso la ostensione di notizie e dati pertinenti a lavoratori anche non iscritti al sindacato.

In merito, il sindacato ribadisce la prevalenza delle norme a difesa dell'interesse sindacale rispetto a quelle concernenti la tutela della privacy che recede dinanzi alla tutela di interessi collettivi.

Il tribunale osserva, al riguardo, che la richiesta dell'organizzazione sindacale ha un suo fondamento oggettivo nell'ampia tutela che l'ordinamento assegna alle posizioni soggettive nel momento dell'accesso agli atti in possesso della pubblica amministrazione.

La giurisprudenza formatasi nel corso dell'applicazione della l. n. 241 del 1990 ha avvalorato questo principio affermando in maniera diretta la prevalenza delle disposizioni sull'accesso rispetto ad ogni altra contrastante norma di legge che possa qualificarsi come limitativa dell'interesse collettivo in capo al sindacato.

Sul punto deve richiamarsi la decisione del Tar Liguria 15 maggio 1997, n. 215 che, nel precisare l'estensione del diritto dell'associazione sindacale a conoscere i documenti in possesso dell'amministrazione, ha stabilito che tale diritto d'accesso è esplicitamente consentito a meno che questi non siano espressamente sottratti alla conoscenza esterna.

Il diritto all'accesso, pertanto, non si configura come una estensione dei diritti riposanti sul testo dell'accordo contrattuale che riguarda la provincia, in quanto questi diritti sono solo una parte di quelli che possono essere azionati dall'associazione sindacale nello svolgimento delle sue prerogative.

Non solo, ma anche in riferimento alla denuncia del comportamento antisindacale, prospettato nella difesa dell'amministrazione, questo interesse non va confuso con quello relativo alla necessità assolutamente preliminare di conoscere i fatti in base ai quali, semmai, verrà denunciata l'esistenza del comportamento antisindacale.

Sul punto, poi, del rispetto delle norme sulla privacy, va osservato che le limitazioni del diritto alla comunicazione di dati personali non si possono ritenere applicabili alle comunicazioni, quali quelle che fanno riferimento al diritto all'accesso per le quali, in base ad espressa norma di legge, attuativa della disposizione costituzionale dell'art. 97 Cost., la trasparenza nell'attività amministrativa rappresenta un valore di portata “collettiva” opponibile alla tutela individuale, specifica della riservatezza personale.

Su questo punto, poi, sarà cura della stessa amministrazione che rilascia i dati porre limiti e vincolare il soggetto sindacale alla non diffusione dei dati stessi, attività per la quale la sigla sindacale assume specifica e diretta responsabilità nei confronti dei terzi.

Atteso quanto precede, l'ostensione dei dati relativi al lavoro straordinario nei mesi in questione sarà dovuta al sindacato in relazione alla disponibilità degli stessi da parte dell'amministrazione e dovrà avvenire in maniera da garantire, per quanto possibile, la riservatezza personale dei lavoratori interessati.