O GOVERNANCE DATA ACT – A estratégia europeia para manter a soberania sobre os dados e conter o domínio dos mercados digitais pelas “Big Techs”
Demócrito Reinaldo Filho
Desembargador do TJPE
A digitalização da economia, com as atividades empresariais dependentes cada vez mais da coleta e análise de grandes conjuntos de dados (Big Data), desencadeia uma voraz competição no campo da “indústria dos dados”. Atualmente, o Big Data é essencial nas relações econômicas e sociais e representou uma revolução nos modelos de negócios. As ferramentas de Big Data são de extrema importância na definição de estratégias de marketing, de medidas de aumento de produtividade e de redução de custos. Analisar os grandes volumes de dados coletados, com auxílio de técnicas de aprendizado de máquina (machine learning) e inteligência artificial, permite tomar decisões mais racionais e adequadas às finalidades das empresas. Construir valor agregado com as análises geradas exige cada vez mais coleta e manipulação de dados, por meio de novas tecnologias. Isso faz com que a competição entre as empresas se desloque para uma luta pelo controle dos dados gerados na sociedade.
A posição de domínio de mercado, em se tratando de mercados digitais, não é definida apenas em termos do faturamento de empresa que atua em determinado setor ou de percentual do mercado em questão, mas, sobretudo, pelo volume e qualidade de dados que pode coletar e utilizar. O monopólio de dados gera uma vantagem competitiva extraordinária.
As grandes empresas de tecnologia, com suas “plataformas” que controlam os diversos nichos dos mercados digitais, levam extrema vantagem no acesso e acumulação dos dados gerados pelos usuários, o que facilita o domínio dos mercados digitais e propicia comportamento anticompetitivo. As acusações são muitas sobre as práticas que adotam para dominar mercados e sufocar concorrentes. Elas controlam plataformas e operam marketplaces onde concorrem com seus próprios parceiros e usuários, o que lhes permite estabelecer regras que lhes beneficiam em detrimento de outros fornecedores e empresas. Como detêm o monopólio dos dados sobre o funcionamento de aplicativos, comportamento dos usuários e da atividade de empresas parceiras que se valem de suas “plataformas”, levam vantagem competitiva desleal, pois, com base nesses dados, desenvolvem seus próprios produtos, para concorrer com seus parceiros comerciais.
Não foi sem motivo que, na semana que passou, a Comissão Federal do Comércio (FTC – Federal Trade Comission), que vem a ser a agência federal responsável pela proteção do consumidor e defesa da concorrência nos Estados Unidos, juntamente com procuradores-gerais de 48 Estados, ingressou com duas ações judiciais contra o Facebook, acusando-o de manter seu domínio nas redes sociais por meio de monopólio ilegal e condutas anticompetitivas. A Procuradora-Geral de Nova York, Letitia James, afirmou que o Facebook usa seu poder de monopólio para esmagar rivais menores e exterminar competidores. O Facebook só dá acesso aos dados de sua plataforma a empresas parceiras que se comprometam a não criar funcionalidades que possam rivalizar com seus próprios produtos e serviços, bem como as impede de promover outras redes sociais[1].
Em outubro do ano passado, o Google também foi alvo de processo antitruste nos EUA, pelo Departamento de Justiça e onze Estados, sob a mesma acusação de monopólio ilegal, por meio de seu sistema de buscas na Internet, para favorecer seus próprios serviços nos resultados de pesquisas[2]. Em julho deste ano, os executivos da Alphabet (empresa dona da Google), do Facebook, da Amazon e da Apple foram interrogados perante o Comitê Judiciário do Congresso dos EUA, que logo em seguida liberou um relatório descrevendo as práticas anticoncorrenciais dessas empresas[3].
Desde o início do ano passado, a União Europeia já havia aplicado uma multa de 1,49 bilhão de euros contra a Alphabet, por concorrência desleal no mercado publicitário e violação de leis antitruste. O Google teria abusado de seu domínio de mercado ao impor uma série de cláusulas restritivas em contratos com sites parceiros, que impediam que seus rivais colocassem anúncios nesses sites[4]. Os órgãos reguladores da UE já haviam multado o Facebook em maio de 2017, por fornecer informações falsas durante análise de seu acordo de aquisição com o WhatsApp[5]. A UE continua investigando o Facebook pela prática de coletar dados de aplicativos rivais para sufocar a concorrência e eliminar adversários[6].
A União Europeia considera, no entanto, que a abertura de processos de natureza antitruste e a aplicação de multas não são suficientes para impedir o domínio de mercados mediante monopólio de dados, pelas grandes empresas de tecnologia. Por isso, apresentou no dia 25 de novembro deste ano sua proposta de regulamento de “governança dos dados”, que recebeu o nome de Data Governance Act[7]. A proposta é apenas a primeira de um pacote de medidas que a União Europeia lançou em fevereiro deste ano, que constitui a “Estratégia Europeia sobre dados” (European Strategy for data)[8].
Por meio do novo regulamento, a União Europeia pretende criar um mercado europeu de dados, dividido em nove grandes espaços de dados (European data spaces), que reunirão informações de pessoas jurídicas e cidadãos europeus em diferentes setores (como saúde, indústria, energia, agricultura, meio ambiente, mobilidade, finanças, administração pública etc.). Esses “espaços de dados europeus” permitirão troca de dados entre organismos governamentais e entre eles e empresas do setor privado, facilitando o desenvolvimento de novos produtos e serviços baseados em novas tecnologias. Os “data spaces” são formados tanto por estruturas tecnológicas como por mecanismos de governança.
A ideia é garantir a soberania europeia sobre os dados e estabelecer regras para as grandes plataformas, que passarão a atuar como intermediários na distribuição e facilitação do acesso aos dados que coletam. O regulamento facilitará o compartilhamento de dados entre os países integrantes da UE e entre setores da sociedade, criando mais prosperidade e intensificando os mecanismos de controle, para criar mais confiança nos indivíduos e empresas.
A quantidade de dados pessoais geradas por órgãos do governo, por empresas e pelos cidadãos é enorme e em constante crescimento. O acesso e a (re)utilização de dados em larga escala são essenciais para a inovação e desenvolvimento social. Inovações tecnológicas baseadas em dados (data-driven technology) podem trazer grandes benefícios, como medicina personalizada, mobilidade urbana e melhoria de políticas públicas. Produtos e serviços que funcionam sobre dados podem aumentar e tornar mais eficiente a produção de bens, colaborar na descoberta de cura para doenças raras e crônicas, melhorar a segurança pública e resolver inúmeros outros desafios para a sociedade.
As novas regras permitirão o gerenciamento desses dados de maneira mais equilibrada, de modo a beneficiar a sociedade, os cidadãos e as empresas de forma equânime, garantindo o desenvolvimento da economia, mas também respeitando garantias e direitos dos titulares dos dados (os cidadãos europeus). O objetivo é criar um modelo alternativo de gerenciamento de dados ao que é hoje praticado pelas grandes plataformas. As grandes empresas de tecnologia adquirem um grande poder de mercado, cada uma dentro de determinado nicho, em razão de seus modelos de negócios, que lhes permitem controle sobre imensas quantidades de dados. A nova regulação traz regras que pretendem restringir o uso ilimitado de dados em proveito próprio e exclusivo das grandes plataformas de serviços na Internet. A proposta cria um modelo baseado na neutralidade e transparência da atividade dos “intermediários dos dados” (data intermediaries), impedindo que as grandes plataformas vendam ou compartilhem informações com outras empresas ou que desenvolvam seus próprios produtos e serviços com base nos dados que agregam e controlam.
Para os provedores de serviços de compartilhamento de dados (data sharing providers) é reservado um papel-chave na economia de dados (data economy), atuando como ferramenta para facilitar a agregação e troca de substancial quantidade de dados. Os intermediários contribuirão para conectar os detentores dos dados (data holders) com os que precisam usá-los (data users) para exercício de atividades empresariais e sociais, desempenhando tarefa de extrema relevância nos emergentes ecossistemas data-driven, independentemente de qualquer ator com significante poder de mercado nos domínios digitais. Os intermediários devem criar e desenvolver plataformas ou base de dados para viabilizar a transferência de dados, e estabelecer uma estrutura específica de interconexão entre os detentores e os usuários dos dados.
Para uma empresa atuar oferecendo serviços de processamento e compartilhamento de dados no marketplace europeu, precisará registrar-se perante uma autoridade regulatória. A entidade interessada precisará atender a certos requisitos regulatórios de transparência e salvaguardas de proteção de direitos dos cidadãos, bem como de neutralidade no tratamento dos dados. Os dados e metadados adquiridos têm que ser usados somente para fins de compartilhamento neutro das informações. No estágio atual, em que não há regulação, a atividade de compartilhamento de dados (data sharing) possibilita ao provedor desse tipo de serviço acesso a dados relativos a estratégias de marketing de atuais ou potenciais concorrentes. Informações sobre preços futuros, custos de produção, quantidades, vendas e capacidades podem dar ao detentor dessas informações vantagens concorrenciais enormes, em detrimento dos rivais comerciais. É indispensável, portanto, que os serviços de compartilhamento de dados atuem exclusivamente como intermediários nas transações entre os detentores dos dados e aqueles que os receberão para desempenho de certas atividades e não utilizem os dados intermediados para nenhum outro propósito.
Autoridades públicas farão o monitoramento e supervisão dos “intermediários de dados”, de maneira a garantir que não utilizem as informações adquiridas em benefício próprio, com vantagens competitivas para afastar rivais. Para possibilitar fiscalização e adequação às normas do Regulamento, é preciso que o provedor de serviço de compartilhamento de dados tenha estabelecimento no território europeu ou, sendo sediado fora, deve designar um representante perante as autoridades supervisoras competentes. Cada Estado-membro da UE deve designar ao menos uma “autoridade competente” para fazer o registro e supervisão da atividade dos provedores de serviços de compartilhamento de dados. Essas autoridades desenvolverão suas atividades de monitoramento e fiscalização de forma conjunta e combinada com as autoridades de proteção de dados, sempre que as atividades fiscalizadas envolverem dados pessoais.
Entidades sem fins lucrativos também poderão se registrar perante as autoridades governamentais competentes para atuar no marketplace de dados, praticando o “data altruism”. Essas entidades atuarão na intermediação e compartilhamento de dados com finalidades de interesse geral do público, como pesquisas científicas e desenvolvimento de serviços públicos.
O regulamento prevê que qualquer pessoa natural ou jurídica pode apresentar reclamação a essas “autoridades competentes”, relativamente à atuação de algum provedor de serviço de compartilhamento ou de alguma “data altruism organisation”. Independentemente da resposta administrativa a essa reclamação, ao interessado também é assegurado o direito de buscar remédio judicial.
O setor público coleta vasta quantidades de dados que muitas vezes não podem ser disponibilizados como “open data”, por envolver informações sobre indivíduos ou empresas privadas (p. ex., informações sobre saúde, aspectos financeiros etc.). O regulamento proposto leva em consideração restrições originárias de outros textos normativos, referentes à proteção de dados pessoais, segredos industriais e comerciais. O desafio é permitir a reutilização e compartilhamento dos dados e ao mesmo tempo preservar interesses ligados à privacidade e outros direitos. Os órgãos governamentais devem estar tecnicamente equipados para possibilitar reúso dos dados que coletam e preservar a privacidade e confidencialidade das informações, quando necessário. Isso pode ser alcançado por meio de soluções técnicas e ferramentas de anonimização ou por meio do processamento dos dados dentro de estruturas operadas e supervisionadas pelo setor público, utilizando também acordos de confidencialidade dos dados. Sempre que os dados forem transferidos para reutilização, mecanismos serão postos em prática, de modo a assegurar observância do RGPD (Regulamento Geral de Proteção de Dados) e preservar a confidencialidade comercial dos dados.
De modo a garantir exitosa implementação de suas normas e objetivos, criando a estrutura de governança de dados, o regulamento ainda prevê a instituição do European Data Innovation Board, um grupo de especialistas, formado por representantes dos Estados-membros, da Comissão Europeia (o braço executivo da União Europeia) e dos “data spaces”. Esse grupo de especialistas ficará responsável por dar suporte à comissão executiva da UE na definição de boas práticas, políticas e princípios para o compartilhamento e reutilização de dados.
Com o novo texto sobre Governança dos Dados, a União Europeia dá mais um passo na liderança da regulação das novas tecnologias da informação. O bloco europeu quer se tornar modelo de sociedade empoderada pelos dados. Os dados são recurso essencial para o crescimento econômico, para aumento da competitividade empresarial, inovação tecnológica, criação de empregos e progresso social geral. Tecnologias e aplicações baseadas em dados beneficiam cidadãos e empresas de diversas maneiras, melhoram os serviços de saúde, criam sistemas de transportes mais seguros, geram novos produtos e serviços, reduzem custos e aumentam a sustentabilidade e eficiência na produção de bens.
O Brasil deve seguir o exemplo europeu. Não podemos continuar escravos do “tecnofeudalismo” das grandes empresas de tecnologia estadunidenses e chinesas. Precisamos criar os meios regulatórios suficientes para adquirir controle sobre o uso dos dados que geramos. A aprovação da LGPD[9] foi iniciativa importante, mas não é suficiente para sairmos do estado de “data colonialism”. Uma política de Governança de Dados, a exemplo da europeia, é o caminho para criar novas oportunidades e nos livrar da discriminação social e comportamental impingida pelas grandes corporações tecnológicas.
Recife, 14 de dezembro de 2020
[1] Ver reportagem publicada no site G1 da Globo, em 09.12.20, disponível em: https://g1.globo.com/economia/tecnologia/noticia/2020/12/09/facebook-e-alvo-de-acao-antitruste-nos-estados-unidos-diz-agencia.ghtml
[2] Ver reportagem publicada no site G1 da Globo, em 20.10.20, disponível em: https://g1.globo.com/economia/tecnologia/noticia/2020/10/20/eua-planejam-abrir-processo-antimonopolio-contra-o-google-dizem-jornais.ghtml
[3] Ver notícia publicada no site Olhar Digital, em 14.10.20, disponível em: https://olhardigital.com.br/2020/10/14/noticias/eua-libera-relatorio-de-praticas-antitruste-de-empresas-de-tecnologia/
[4] Ver notícia publicada no site G1 da Globo, em 20.03.19, disponível em: https://g1.globo.com/economia/tecnologia/noticia/2019/03/20/uniao-europeia-multa-google-em-149-bilhao-de-euros-por-antitruste.ghtml
[5] Ver notícia publicada no site G1 da Globo, em 18.05.17, disponível em: https://g1.globo.com/tecnologia/noticia/uniao-europeia-multa-facebook-em-110-milhoes-de-euros-por-acordo-com-whatsapp.ghtml
[6] Ver notícia publicada pela Folha, em 06.02.20, disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/02/uniao-europeia-reforca-inquerito-antitruste-sobre-praticas-do-facebook-com-dados.shtml
[7] Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on European data governance (Data Governance Act). Cópia integral do documento pode ser acessada em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0767
[8] A União Europeia pretende criar um mercado único para dados (single market for data), capaz de assegurar competitividade e soberania dos dados. Traçou um grande planejamento para colocar o bloco europeu na liderança da “economia dos dados”. Pretende investir 2 bilhões de euros em projetos de desenvolvimento de infra-estrutura para armazenamento de dados (cloud computing), ferramentas de compartilhamento, arquitetura e mecanismos de governança de dados. A intenção é criar um grande “marketplace” de serviços de processamento e compartilhamento de dados. As linhas gerais do plano chamado de Estratégia Europeia para dados estão descritas em: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy#a-single-market-for-data. O documento integral pode ser acessado em: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-european-strategy-data-19feb2020_en.pdf
[9] Lei Geral de Proteção de Dados (Lei n. 13.709/18).